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这是两则在浙江省算不得新闻的事情:
台州市天台县平桥镇西张村村民张和法当选村委会主任后,自掏腰包数十万元为村里修筑公路,并转让他在一家商场的部分股份给当地百余户村民;东阳市城东街道斯村党支部书记斯文斌,一人承担了村里所有办公家具与办公用品的费用,自己还带头撰文论述如何成为新型农民。
事实上,这样的村官在浙江省数不胜数。据浙江省民政厅统计,目前全省2/3以上的村子由企业家、工商户、养殖户等先富起来的人担任村委会主任或村党支部书记,其中不乏资产过千万元乃至上亿元者,他们被称作“老板村官”。
这些经济实力雄厚的“村官”上任后,频频为村里出钱出力,带动村民致富,可同时产生的“富人治村”现象也引发了不少争议。
“老板村官”何以盛行
每天8时,杭州市萧山区向公村党支部书记傅月水就早早来到办公室,着手处理村里的公务。傅月水原来经营一家房地产公司,当选党支部书记后,他就将公司的日常管理交给家人,自己过起了朝九晚五的“村官生活”,甚至周末都不休息,照常办公。
同傅月水一样,义乌市城西街道七一村党支部书记何德兴也把自己的托运公司交给妻子打理,天天到村里上班,还将工资都捐给了村里的老年人协会。
与这两位“全职村官”不同,也有村干部选择了身兼两职对半开:一边管理自己的企业,同时每周抽出一定时间回村里上班。有的甚至委托代理人处理村里的大小事务。
浙江省民政厅基层政权和社区建设处处长陈建义认为,不论这些人用什么形式担任村干部,背后动因无非两种:一是自己的主动诉求,期望实现人生价值;回馈家乡,与村民共同致富;拥有政治权利和社会地位等;二是村民的认同,村民认为富人思路开阔、能力强,当了村干部后可以带领大家致富。
“‘老板村官’是经济社会发展的必然趋势,现在已不是‘越穷越革命’的时代了。”陈建义说。“这些人的致富能力得到了村民信任,在村民们眼中,‘老板村官’就是‘能人村官’。”
浙江大学一位研究人员说,这些“老板村官”不仅用自己的资金建设新农村,还为农村未来发展谋划出路。因此,对于政府而言,更加看重的是这些村干部的开阔思路、较强的组织能力和长期企业经营中形成的现代市场理念,而这些素质在新农村建设中作用非常突出,对农村经济发展意义非常。
“灰色区域”引发质疑
“有钱了,富人想当官是很自然的事情。”一些村民说。一些研究人员也认为,富人跃上农村的政治舞台虽然已成趋势,可随之而来的贿选、精力分散和以权谋私等问题也引发不少质疑,多受诟病。
据了解,在村委会换届选举之前,送钱送礼拉选票的事情在不少农村出现,有的甚至成为公开的秘密。一位民政干部说,近年来,村委会换届中贿选现象比以往有所增加,涉及基层选举的信访、越级上访告状量也增多了。
2008年浙江省第八届村民委员会选举后,各地共查出各类违法违纪案件294起,其中以贿选居多。义乌市就查处了37起破坏选举和贿选案件,10名党员受到了党纪处分,90人被行政拘留。
陈建义表示,对于贿选的界定和查处目前都还存在一定难度。“你很难去界定多少钱是贿选,特别是在农村这个沾亲带故的社会,各方面人情关系很复杂。此外,对于贿选来说,守法成本远高于违法成本,在选举期间派出乡镇干部或司法力量介入监督是不现实的。”
由于在“老板村官”中身兼两职的现象特别多,“老板村官”的精力分散也导致了村干部是不是需要专职化的讨论。浙江省的温州、台州等地农村,还存在着有的村两委干部一年到头在外经商赚钱、而村里事务直接找一个委托代理人处理的情况。
有关人士认为,由于村委会是自治组织,村委会主任不享受财政拨款,其核心是“不脱离生产”,因此不可能要求他们像公务员一样被限制经商;然而对于村务“委托代理”的现象是不应该允许的,因为村干部肩负着村民的信任,他们没有权利转嫁这种信任。
虽然这些“老板村官”的处事动机大多是出于公益考虑,但其背后的隐忧也不容忽视,一旦发展农村的“公益冲动”变成违规利己的“私益冲动”,监管就又成为一个课题。
一位不愿意透露姓名的乡镇干部认为,在这些由富人群体组成的村干部团队中,确实存在利用手中权利进入更高平台、发展更好人脉、进一步谋求或保护自己经济利益的做法,甚至不排除在村集体经济中做手脚、捞好处、发展壮大自己家族势力的行为。
“富人治村”路在何方
富人治村,是新时期在全国而并非只有浙江省内出现的一种普通社会现象。浙江大学公共管理学院副教授孔寒冰认为,目前,农村的突出问题是人才空心化。由于富者往往是当地的能人,与其让富裕的能人都选择离开农村,不如让他们通过村干部这种形式尽可能留在农村,为“三农”发展服务。同长期困扰农村的人才和资金外流现象相比,这是一种人才和资金回流的好方式。
我国的新农村建设到底如何走,不可能有一个固定的模式,具体到各地农村的实际操作,以及靠什么途径实现,都需要大胆探索。杭州市社会科学院社会学研究所所长傅立群也认为,“老板村官”虽然体现了财富力量对选举的作用或渗透,但也是市场经济深入发展的成果,因此不能简单施以好坏判断,更不可一棍子打死。
傅立群认为,企业家走进基层组织“从政”是一种趋势,如果政策调整得当,这批干部可以成为推进乡村民主政治的一股重要力量。要避免“富人治村”带来的一些负面问题,最关键的是完善监督机制,用公开、透明的制度来解决问题。
傅立群建议,进一步完善农村民主管理制度,凡重大事项必须先经村委会和村党支部讨论,再提交村民代表大会讨论通过;深化村务公开化,真实、及时公开涉及群众切身利益的事项,保障村民知情权、参与权和监督权;量化目标管理,形成优奖劣汰的用人机制,对那些谋位不谋政的村干部及时调整并落实责任追究。

据统计,在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中,“村官”达2850人。据最高人民检察院的最新数据,在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中,农村基层组织人员4968人,占42.4%。其中,村党支部书记1739人,村委会主任1111人。根治村官腐败现象,需要法律规范。现行的村委会组织法1998年11月4日颁布实施,但随着社会的发展变化,该法急需修改。目前,村委会组织法的修改程序已经启动,去年底该法的修订草案已经报送国务院。根据全国人大常委会2009年立法计划,修订草案将于年内提请全国人大常委会审议。有专家认为,村委会组织法的修改重点,应该对民主选举的重要环节和程序进行细化,完善村级民主管理和民主监督制度。小“村官”面对大诱惑目前,我国农村共有62万多个村党支部书记和村委会主任,2008年被检察机关立案侦查的涉嫌涉农职务犯罪的村党支部书记和村委会主任,是村官中的极少数,占0.28%和0.18%。但值得注意的是,“腐败村官”的绝对数2850人,在整个涉嫌涉农职务犯罪人员中所占的比例不容忽视。中国政法大学宪法与行政法学博士张国平认为,“所谓村官,指‘两委班子’的全部人员,即‘村党支部委员会’和‘村民委员会’的组成人员。村官在其所属的行政村范围内,对该村的公共事务享有管理权。”华中师范大学教授唐鸣认为:“村官其实算不上是官,如果说是官的话,也是最小的官。但由于村官最经常、最直接地与农民打交道,与农民的利益联系最密切,因此村官腐败不容小视。”近年来,村官腐败的对象和领域发生变化。唐鸣指出,农村税费改革之后,由于取消了“三提五统”,村干部通过向农民收取费用获得一定利益的可能性大大减小。“在大力推进新农村建设的过程中,大量资金流入农村,大批项目在农村展开,又增大了村官腐败的可能。特别在一些有着较多可支配集体资源的村庄,村官腐败的诱惑就更大了。”唐鸣认为也正因为上述原因,近年来在村委会选举中出现了许多贿选现象。避免村霸当“村官”现行的村委会组织法1998年11月4日通过并颁布实施以来,对推动农村基层民主建设,强化、完善村级治理,发挥了重大作用。张国平说:“该法的核心是村民自治。”他认为这部法律首次从法律角度确认村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,强调其产生和管理方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。广大农民逐渐认识到,村民自治是符合农村实际、解决农村问题、保障农民权益的好制度。唐鸣认为:“由于现行村委会组织法规定较为简略,在农村改革深化、发展迅速的今天,有很多法律条文亟待细化。贿选和候选人资格的认定均存在法律空当。”首先,现行村委会组织法和有关的法律未能明确地界定什么是村委会选举中的贿选,也未对司法机关介入村委会选举中的贿选案件作规定。其次,现行村委会组织法未对村委会成员候选人的资格条件或任职资格作明确规定,特别是未对村委会成员候选人的资格条件或任职资格作规定。唐鸣说,“不久前,有村民向我反映他们村村委会主任是一个村霸,因触犯刑法被法院判处两年徒刑缓刑三年,但因村委会组织法和所在省的村委会组织法实施办法中对村委会成员的任职资格都没有这方面的规定,除了召开村民会议将其罢免外,没有其他办法能够解除他的职务,而该村霸在村里势力很大,村民会议又开不起来,结果出现了缓刑人员主持村委会工作的荒唐现象。”“为避免这种现象发生,我建议村委会组织法对村委会成员候选人的资格条件或任职资格应作详细的规定,即明确规定哪些人不能成为村委会成员候选人或不任职。”张国平认为,随着经济社会的发展,该法应加快修改步伐。村务公开亟待“刚性监督”现行的村委会组织法第19条和22条对农民知情权和村务公开做了规定。该法规定村委会必须提请村民会议讨论决定,方可办理。该法规定了村委会应当及时公布办理过程和结果,接受村民的监督。该法还规定了必须公开的村务事项和村务公开不及时、不真实的处理方式。“如果这些规定能够得到认真、严格地贯彻执行,那么村官腐败的机会就会很小。”唐鸣指出,“问题是近年来上述规定在执行中遇到很多问题,致使执行效果大打折扣。”对于目前村务公开中存在的该公开的不公开、公开的信息不具体、公开的程序不规范、公开的形式不严肃、公开的时间不统一、公开的监督措施不力等问题。张国平认为这些问题弱化了村务公开的效果,在一定程度上使村务公开制度流于形式。唐鸣分析,一方面,大量青壮年农民常年外出务工经商,留在村里面的许多村民对村务不大关心,一些村官也不愿意召开对自己行为有监督作用的会议。另一方面,法律未明确规定村务公开不及时、不真实的责任,一些地方的乡镇党委和政府对村务公开的督促、检查工作也抓得不够。专家建议,这些现实情况,在未来村委会组织法修改时应当为立法者所考虑,细化相关规定,加大刚性监督。
治“村官”腐败是系统工程治理村官腐败是一个系统工程。除了必须完善村委会组织法和有关的法律规定并严格地贯彻执行之外,还应当从其他多方面寻找办法和采取措施,使村官不敢腐败、想腐败也难。有关专家建议,首先要加强选举监督,真正把人品正、能力强的人选上村官。从目前的情况看,一是严格村官的选举资格,对有贪污、受贿、挪用公款等前科的劳教人员、刑满释放人员,坚决取消其参选资格;二是打击拉票、贿选、暴力胁迫等不正当的选举行为,保证选举公正。其次,加强对村官特别是村党支部书记和村委会主任的监督。加强对村级财务的审计和监督,进一步健全村级财务支出、管理和监督制度。对村官进行任期和离任审计,在低保资金、土地交易等重大事项上,重点“盯防”。第三,充分发挥村民会议特别是村民代表会议的决策和监督作用,切实保障村民自治权利的实现,防止村民自治演变为“村委会自治”,用村民的民主权利形成对村官权力的有效约束。

这种提法被列入一号文件,表明中央解决“村霸”问题的决心非常坚定,也说明“村霸”问题威胁村民安全和发展的严峻性。说“村霸”问题严峻不是危言耸听。近来曝光的两个“村霸”足以说明问题。

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这种“灯下黑”生存在当地村党支部、村委会和乡镇及上级部门监管重叠的地方,这些监管重叠留下了监督空白,这种状态与“手表定律”是吻合的,当同一个组织由不同的机构管理,这个组织就会无所适从。当各方都认为应该有人去管,而实际上则处于监督管理的真空状态。

河北省定州市大辛庄镇泉邱二村原村支书孟玲芬对村民生孩子、结婚、盖房等日常生活都要进行“罚款”,乱罚款成了她管理村务的“绝招”,被人称为“最牛”村主任;河南省舞阳县澧河村原村党支部书记张健国横行乡里,在村里“两委”干部会上公然把人打伤,还威逼村民给其磕头,在村里号称“万岁”;北京市密云区的王晓雷只有初中文化,靠盗采砂石发家的他,为了当选村委会主任,直接采取非法贿选,并用恐吓等手段威胁村民……

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这种不平衡不充分的发展,其结果就是加剧村民之间的财力差距,而财力占优的一方则会利用这种优势巩固权力,从而捞取更多的财富和利益,让权力和财富陷入一种“恶性互助”。对于财力相当的两方,则会为争夺权力而竞争,甚至出现暴力冲突,这也是村民自治后,被取缔的宗族势力“死灰复燃”的原因。当财富让基层选举沦为金钱游戏,暴力让村民自治沦为夺权闹剧,村干部变成“村霸”也就不足为奇了。

因乡镇所辖范围较大,在人力和财力有限的情况下,乡镇干部对辖区内的乡村治理往往有力所不及之处。所以,乡镇干部对所辖村的治理和各项工作的落实比较依赖村干部,这也给了村干部更大的权利和放任。特别是在过去征缴农业税的历史中,一些乡镇干部尝到了“能人治村”的甜头,这种乡镇选举“能人”的倾向和惯例也给“村霸”当干部留下了土壤。

福建省莆田市善乡村党支部书记郑金星,为了退休后能“垂帘听政”,将犯有前科的弟弟郑金西锁定为“接班人”,在其“操办”下,郑金西成为了预备党员;又通过操纵“选举”,把郑金西送上了村委会副主任兼治保主任、土地协管员的村内“二号人物”位置。此外,他还授意郑金西开水泥店,利用职务之便,打压竞争对手,以次充好,做起垄断生意……

如果说个别案例只能说明村干部异化为“村霸”的恶劣性,那2016年6月23日最高检新闻发布会上披露的“一些省份村两委负责人案件超过了整个涉农扶贫领域职务犯罪的半数,有的市县更高达70%至80%”这个数据信息,则显示了一个不容回避的事实:不少基层村干部已经沦为“村霸”。

编辑校对:张琼文

一明一暗,“村霸”的样子千变万化,但本质上却万变不离其宗——仗势欺人、横行乡里、吃拿卡要、称霸一方,过“土皇上”日子。过去说“村霸”,主要指“官霸”和“民霸”,随着法治社会建设,“民霸”逐渐少了,但“官霸”的问题却不容乐观。

2月19日,2019年指导“三农”工作的中央一号文件发布了。一如既往的一号地位凸显着“三农”工作的特殊重要性。在这份意义非凡的文件中“村霸”一词值得关注,文件提出要杜绝“村霸”等黑恶势力对基层政权的侵蚀。

令行不止、有法不依,法律法规和制度显然对“村霸”起不到作用。这关键在于监督法规本身的执法者就是村干部自己,例如,罢免村委会成员的村民会议由村委会召开,想靠自己罢免自己,这在现实当中几乎是不可能的,更多出现的情况是“灯下黑”。

一些村民对此感到震惊,很多村民听到“朱拉练”的名字时,还会为其竖起大拇指。如果不是出事,当地很多人还被这个“非典型村霸”蒙在鼓里。

俗话说,明枪易躲,暗箭难防。“赤裸裸”的“村霸”放的都是明枪,“笑面虎”式的“村霸”,把你卖了还能让你替他数钱。

过去治理“村霸”只从经济角度去考虑,以为只要解决经济发展问题,“村霸”问题就会迎刃而解了。但从目前种种现状和现象来看,解决这一问题必须要由过去偏重于经济发展转向经济、社会和文化建设并重。

也是近日曝光的消息,长沙市天心区牛角塘的村支书朱拉练因涉嫌严重违纪违法,被开除党籍;涉嫌犯罪行为被移送司法机关继续调查。他的罪状包括但不限于操控基层换届选举,把村子变成自己的“独立王国”,大肆侵吞集体财产,“小官巨贪”……

村民自治是我国基层社会治理的“最后一公里”,从“村霸”问题来看,走好这一公里任重而道远。村干部异化为“村霸”既有主观原因,也有客观原因;既是历史问题,也有现实难题,而解决这些问题的办法就蕴含在出现问题的过程和漏洞中,历史遗留的问题也只有在历史发展中才能彻底解决。

在上文郑金星的案例中,相比于贪恋权力,郑更看重的是村干部手中权力带来的源源不断的财富。在权力和金钱的加持下,原本应该作为公平守护者的村干部变成了不公的制造者,从而异化为“村霸”。这种不公平也加剧了相对贫穷的农村内部贫富分化,成为农村不平衡不充分发展的一个诱因。

伴随着村民自治开始,农村经济增长还在走粗放型增长道路,这种模式对资源的依赖程度非常高,而在缺乏监督的条件下,随着城镇化推动农村土地价格飙升,以及国家对农村增加如低保户、危房改造、退耕还林还草等项目的补助款投入后,让不受管束的村干部权力遇到了与日激增的财富,发生“霸财”的现象就在所难免。

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